Na zahtjev učesnika savjetovanja, Agencija za pravni konsalting i edukaciju Sarajevo u daljem teksu: APKE Sarajevo daje slijedeće:

STRUČNO – KONSULTANTSKO MIŠLJENJE

U postupku razmatranja zahtjeva izvršen je uvid i analiza slijedećih propisa i akata:

1. Zakona o javnim nabavkama BiH („Službeni glasnik BiH“ broj: 39/14, 59/22),
2. Podzakonski akti doneseni na temelju Zakona o javnim nabavkama BiH,
3. Praksa URŽ-a,

STRUČNO – KONSULTANTSKO MIŠLJENJE

Agencija za pravni konslating i edukaciju APKE Sarajevo pruža pravno savjetovanje institucijama i preduzećima u Bosni i Hercegovini tako i u zemljama jugoistočne Evrope uz poseban akcenat na ispravnu primjenu zakona i podzakonskih akata.

S tim u vezi stručno pravno mišljenje po navedenom upitu na isti je slijedeće obrazloženo stručnim odgovorom.

1.U članu 75. stav 5. Zakona utvrđeno je da ugovorni organ mora obezbijediti dokaze koji potvrđuju postojanje činjenice i okolnosti iz stava 3. ovog člana. Shodno tome postavlja se pitanje kakvi dokazi mogu biti prihvatljivi? Da li su prihvatljivi dokazi subjektivnog karaktera (računi konkretnog dobavljača koji dokazuju povećanje pojedinih elemenata cijena) ili/i dokazi objektivnog karaktera (statistički podaci o povećanju pojedinih elemenata cijena)?

ODGOVOR:

Član 75. stav (11) iste odredbe Zakona propisuje da u procesu izmjene ugovora ugovorni organ mora osigurati dokaze, u pisanoj formi, koji potvrđuju postojanje činjenica i okolnosti iz stava (5) ovog člana, na osnovu kojih je izvršena izmjena ugovora.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da Zakonom nisu navedene odredbe kojima bi se npr. taksativno nabrojali dokumenti koji se mogu prihvatiti kao dokazi kojim se potvrđuju postojanje činjenica i okolnosti iz stava (5) predmetnog člana Zakona.

Zakonom nije ni moguće uobziriti sve moguće dokumente koji bi mogli da posluže kao dokaz. Dakle, ugovorni organi su dužni da pribave navedene dokaze i ocijenjuju da li se njime potvrđuje postojanje navedenih činjenica ili ne. Zakonom je jedino utvrđen imperativ da ti dokazi moraju biti u pisanoj formi.Takođe, dokaznu snagu navedenih dokumenata cijeni ugovorni organ u svakom konkretnom slučaju, tj. utvrđuje da li su oni prihvatljivi ili ne.

Naravno, preporuka je da se kao dokazi uvijek koriste “objektivniji” dokazi, odnosno podaci nezavisnih trećih strana koje nisu ugovorna strana u konkretnom ugovoru. Stoga, npr. za ugovorni organi su uvijek kao dokazi sigurniji i objektivniji dokumenti kao što su npr. Indeksi proizvođačkih cijena industrije, Prosječne potrošačke cijene koje na mjesečnom nivou izdaju Agencija za statistiku BiH, entititetski zavodi za statistiku, ili npr. berzanski izvještaji za berzansku robu, izvještaji privrednih komora za područje iz svoje nadležnosti, određeni carinski dokumenti UIO i sl.

2.Da li Odluka Vlade entiteta o povećanju najniže plate može biti osnov za povećanje cijena usluga ili radova? Ovo je pogotovo važno kod postupaka javnih nabavki kod kojih je na strani ponuđača evidentno učešće radnika koji primaju najnižu platu.

ODGOVOR:

Član 75. stav (5) Zakona o javnim nabavkama (u daljem tekstu: Zakon) propisuje da izuzetno od odredbi člana 72.stav (5) ovog zakona, ugovor o javnoj  nabavci može se izmijeniti tokom njegovog trajanja bez provođenja novog postupka javne nabavke ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:

1. do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv i savjestan ugovorni organ nije mogao predvidjeti ;
2. izmjenom se ne mjenja cjelokupna priroda ugovora;
3. svako povećanje cijene nije veće od 30% vrijednosti prvobitnog ugovora i ne može imati za cilj izbjegavanje primjene ovog zakona.

Dakle, cilj navedene odredbe upravo i jeste da omogući ugovornom organu izmjenu cijene ugovora iako u ugovoru nije predvidio odredbu o promjenljivosti cijena u smislu člana 72. stav (5) Zakona, pod uslovom da su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:

1. do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv i savjestan ugovorni organ nije mogao predvidjeti ;
2. izmjenom se ne mjenja cjelokupna priroda ugovora;
3. svako povećanje cijene nije veće od 30% vrijednosti prvobitnog ugovora i ne može imati za cilj izbjegavanje primjene ovog zakona.

Ugovorni organ cijeni dokaznu snagu dokumenata u svakom konkretnom slučaju, i to uzimajući u obzir svaki dokument posebno i u vezu sa ostalim dostavljenim dokumentima. Tako npr. određeni odluke nadležnih tijela o povećanju najniže plate u nekim slučajevima mogu biti osnov za povećanje cijena, a u nekim ne.

Da li je zahtjev za izmjenu cijene ugovora zbog promjene cijene rada odlukom nadležnog organa opravdan cijeni ugovorni organ u konkretnom slučaju u zavisnosti od obrazloženja ponuđača kako takva odluka utiče na konkretan ugovor, ponuđenih dokaza ali i ispunjenja uslova propisanih čl. 75. St. (5) do (13) Zakona.

Član 75. stav (5) Zakona predviđa da se ugovor može izmijeniti u slučaju ispunjavanja naprijed navedenih Zakonom propisanih uslova ali izmjena ugovora nije obaveza za ugovorni organ. Naime, da li će ugovorni organ izmijeniti ugovor ostaje njemu na dispoziciji bez obzira što su ispunjeni zakonom predviđeni uslovi koji omogućavaju izmjenu ugovora.

Na primjer, moguće je da ugovorni organ nije u mogućnosti da izdvoji više sredstava jer nema obezbjeđena dodatna sredstva, niti mogućnost da ih obezbjedi, ili npr. ugovorni organ ne želi da pristane na takvu izmjenu tj. povećanje cijene, smatra da na tržištu u trenutnoj situaciji može postići povoljnije uslove i sl.

3. Zakonske odredbe nisu dale odgovor na pitanje kako će Ugovorni organ utvrditi doprinos povećanja pojedinih parametara cijena (npr. povećanja cijena goriva kod izvršenja ugovora o nabavci roba i usluga ili povećanja cijena rada kod izvršenja ugovora o nabavci usluga). Dakle, ukoliko dobavljač u zahtjevu tvrdi i dokaže da su se pojedini parametri cijene povećali, na koji način će ugovorni organ utvrditi doprinos ovih parametara u ukupnoj cijeni?

ODGOVOR:

Zakon o javnim nabavkama ne definiše na koji način da ugovorni organ odredi koliko pojedinačni parametri doprinose povećanju ukupne cijene. Za ugovorni organ je to u većini slučajeva i nemoguće, naročito ako uticaj pojedinačnih parametara (npr. promjena cijena određenih ili svih roba i usluga trećih lica, promjene troškova života, izmjena regulative i sl.)  nije prethodno ugovorom određen u smislu čl. 72. stav (5) Zakona.

Ugovorni organ može lako utvrditi kako postkupljenje pojedinačnih artikala utiče na cijenu ugovora u cijelini ali je nemoguće da utvrđuje kako poskupljenje npr. energenata utiče na poskupljenje proizvoda, usluge i radova koju dobavljač pruža jer je to i pitanjе internog poslovanja dobavljača u kojem ugovorni organ kao ugovorna strana i nema uvida. Važno je napomenuti da ugovorni organ ni prilikom dodjele osnovnog ugovora ne utvrđuje uticaj pojedinačnih parametara u formiranju cijena kod konkretnih ponuđača jer ugovorni organ nema uvida u to kako ostali troškovi kao što su: marža, troškovi radne snage, troškovi zakupnina poslovnog prostora i skladišta, troškova energenata, visinu fiskalnih i parafiskalnih nameta koje imaju ponuđači, zavisni troškovi, propratne usluge i sl. utiču na formiranje cijena.

Prema tome, u većini slučajeva, privredni subjekti su ti koji formiraju cijene svojih roba, usluga ili radova na osnovu ulaznih parametara, a ugovorni organ može samo da prihvati predloženu (i obrazloženu) izmjenu  cijena u skladu sa članom 75. stav (5) Zakona. Napominjemo da izmjena ugovora nije obaveza za ugovorni organ u smislu člana 75. Stav (5) Zakona. Naime, da li će ugovorni organ izmijeniti ugovor ostaje njemu na dispoziciji bez obzira što su ispunjeni zakonom predviđeni uslovi koji omogućavaju izmjenu ugovora.

4. Zakon takođe nije utvrdio na koji način će postupiti ugovorni organ ukoliko su ispunjeni uslovi za povećanje cijena, ali nema dodatna budžetska sredstva za finansiranje realizacije ugovora po povećanim cijenama. Da li u takvim okolnostima Ugovorni organ treba priznati pravo dobavljaču da jednostrano raskine ugovor ili je potrebno izvršiti povećanje cijena roba ili usluga sve do ukupne realizacije ugovora (što znači da će se ugovori zbog povećanih cijena realizovati u kraćem vremenskom periodu od ugovorenog)?

ODGOVOR:

Član 75. stav (5) Zakona predviđa da se ugovor može izmijeniti u slučaju ispunjavanja naprijed navedenih Zakonom propisanih uslova ali izmjena ugovora nije obaveza za ugovorni organ. Naime, da li će ugovorni organ izmijeniti ugovor ostaje njemu na dispoziciji bez obzira što su ispunjeni zakonom predviđeni uslovi koji omogućavaju izmjenu ugovora.

Na primjer, moguće je da ugovorni organ nije u mogućnosti da izdvoji više sredstava jer nema obezbjeđena dodatna sredstva, niti mogućnost da ih obezbjedi, ili npr. ugovorni organ ne želi da pristane na takvu izmjenu tj. povećanje cijene, smatra da na tržištu u trenutnoj situaciji može postići povoljnije uslove i sl.

Član 75. st. (5) do (13) se odnosi isključivo na izmjenu cijene već zaključenog ugovora. Tako da nije moguće dirati u predviđene količine iz samog ugovora. Prema tome, ugovorni organ u situaciji ako nema mogućnosti/ne želi da poveća ukupnu cijenu ugovora, ne može u smislu ove odredbe Zakona o javnim nabavkama povećati cijenu robe, a smanjiti količinu.

Ako ugovorni organ i dobavljač, kao ugovorne stranke, ne uspiju naći rješenje u dijelu koji se odnosi na povećanje cijene, mogu pristupiti raskidu ugovora u smislu čl. 133-136. Zakona o obligacionim odnosima koji se tiče raskida ugovora zbog promjenjenih okolnosti.

5. Izmjenjenim članom  110. Zakona o javnim nabavkama (koje stupaju na snagu 10.12.2022. godine) utvrđeno je da suspenzivno dejstvo imaju samo žalbe koje su blagovremene, dopuštene, izjavljene od ovlaštenog lica i izjavljene od strane lica koje ima aktivnu legitimaciju. Ovakva odredba može stvoriti probleme u praksi, jer se postavlja pitanje kada nastupa suspenzivno dejstvo žalbe kod koja žalilac ispunjava ove procesne pretpostavke? Da li u momentu sačinjavanja izjašenja po žalbi po osnovu odredbe člana 100. stav 5. Zakona (što bi značilo da u momentu sačinjavanja izjašnjenja treba prekinuti započeti postupak nabavke do okončanja žalbenog postupka) ili od dana podnošenja žalbe?

ODGOVOR:

Član 100. stav (2) Zakona propisuje da ako ugovorni organ utvrdi da je žalba neblagovremena, nedopuštena i izjavljena od neovlaštenog lica, od lica koje nema aktivnu legitimaciju, odbaciće je zaključkom. Protiv ovog zaključka žalilac ima mogućnost podnošenja žalbe KRŽ-u i to u roku od pet dana od dana prijema zaključka.

Dakle, izjavljena žalba koja je blagovremena, dopuštena, izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju suspenzivno dejstvo stiče momentom zaprimanja iste u ugovornom organu jer se i njeno takvo svojstvo ocijenjuje prema situaciji u momentu prijema, a ne u momentu postupanja ugovornog organa po istoj (npr. ugovorni organ cijeni da li je žalba blagovremena u momentu njenog prijema, a ne u momentu kada je započeo postupati po istoj).

Ugovorni organ je dužan da u smislu odredbe člana 110. Zakona, obustavi postupak momentom prijema žalbe, a ne u momentu „sačinjavanja izjašnjenja“.

Ugovorni organ posebno mora voditi računa o članu 116. stav (2) tačka s) Zakona koja propisuje prekršajnu odgovornost za ugovorni organ ako nastavi postupak javne nabavke, zaključi ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum u toku suspenzivnog dejstva žalbe suprotno članu 110. ovog zakona.

6. U vezi primjene odredbe člana 110. Zakona treba postaviti pitanje kako će postupiti ugovorni organ koji je po osnovu odredbe člana stav 2. Zakona donio Zaključak o odbacivanju žalbe, a zatim okončao postupak nabavke, a isti žalilac uspije u žalbenom postupku protiv Zaključka ugovornog organa koji dovede do poništnjenja Zaključka. U tom slučaju postavlja se pitanje po kom osnovu će ugovorni organ poništiti odluku o izvoru najpovoljnijeg ponuđača i zaključeni ugovor? Napominjemo da Zakon tome ne daje pravni osnov, a KRŽ BiH u momentu razmatranja žalbe na Zaključak ne može znati da li je okončan postupak nabavke, pa ne može poništiti naknadne akte koje je nakon Zaključka donio ugovorni organ.

ODGOVOR:

U smislu odredbi člana 110. posebno su osjetljive situacije kada ugovorni organ odbaci zaključkom žalbu kao  neblagovremenu, nedopuštenu, izjavljena od neovlaštenog lica i/ili od lica koje nema aktivnu legitimaciju. Naime, u skladu sa članom 100. stav (2) Zakona, žalilac može izjaviti žalbu na zaključak ugovornog organa kojim odbacuje žalbu,pa samim tim navedeni zaključak nema svojstvo konačnosti i izvršnosti do donošenja odluke KRŽ-a o žalbi na navedeni zaključak kojom se žalba odbija ili odbacuje, ili istekom roka za izjavljivanje žalbe na zaključak a da žalba na zaključak nije izjavljena. To znači da je prije ovih naprijed navedenih momenata odbačena žalba i dalje „živa“.

Stoga, preporuka je da ugovorni organ ne nastavlja sa postupkom javne nabavke, zaključenja i/ili izvršenja ugovora odnosno okvirnog sporazuma do donošenja naprijed navedene odluke KRŽ-a ili isteka roka za žalbu na zaključak ako žalba nije izjavljena, naročito ako navedena žalba na zaključak ima svojstvo blagovremenosti, dopuštenosti, i ako je izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju jer i navedena žalba kao takva stiče suspenzivno dejstvo u smislu člana 110. Zakona, a sama odluka KRŽ-a po istoj može biti u suprotnosti sa zaključkom ugovornog organa o odbacivanju žalbe.

U ovoj situaciji, ugovorni organ posebno mora voditi računa o članu 116. stav (2) tačka s) Zakona koja propisuje prekršajnu odgovornost za ugovorni organ ako nastavi postupak javne nabavke, zaključi ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum u toku suspenzivnog dejstva žalbe suprotno članu 110. ovog zakona.

Srdačan pozdrav,